Euroopan Unionin vallan linnakkeissa ovat kuluneen vuosikymmenen aikana puhaltaneet uudet tuulet, kun amerikkalaiset digijätit ovat kasvattaneet läsnäoloaan Brysselissä. Ilmiö on haastanut paitsi EU-politiikan käytäntöjä, myös alan tutkimusta. Vaikuttamistyön kenttä on moninaistunut ja monimutkaistunut tavoilla, jotka huutavat uusia näkökulmia ammattimaisen lobbauksen tutkimukseen.

Muutos on ollut nopeaa, kun digijättien lobbausresurssit EU:ssa ovat reilun kymmenen viime vuoden aikana paisuneet ohi autoteollisuuden kaltaisten perinteisten toimialojen. Ammattimaista EU-lobbausta seuraavan LobbyControl-järjestön viime vuonna julkaiseman analyysin mukaan kuuden eniten rahaa lobbaamiseen Brysselissä käyttävän yrityksen joukossa on neljä amerikkalaista digijättiä: Meta (Facebook), Apple, Google, ja Microsoft. Välissä ovat perinteisemmistä yhtiöistä vain lääkeyhtiö Bayer (kolmantena), sekä Shell (viidentenä). Myös Amazon löytyy top-10-listalta.

Sama numeroina: viiden suurimman amerikkalaisen teknologiayhtiön yhteenlasketut lobbausbudjetit EU:ssa ovat nousseet vuoden 2013 noin kolmesta miljoonasta eurosta 30 miljoonan euron mittaluokkaan (Vou 2020; Corporate Europe Observatory 2023). Huippu on kenties monien uusien digialan EU-säädösten hyväksymisen myötä jo saavutettu, mutta mittaluokka on silti merkittävä.

Amerikkalaiset digijätit käyttävät rahaa paitsi omiin lobbareihin, myös laajalti eri välikäsien kautta tapahtuvaan vaikuttamistyöhön. Tällaisia ovat esimerkiksi ajatushautomot, vaikuttamistyötä tukevat konsulttiyhtiöt, sekä perinteiset ja uudet etujärjestöt.

Vakiintuneilla lobbaustutkimuksen tavoilla on vaikea tavoittaa tätä kokonaisuutta. Lobbaustutkimuksen pitäisi kyetä yhdistämään useita tutkimuksellisia lähestymistapoja ja erityyppisiä aineistoja.

Olen kuluneen vuoden aikana tehnyt yli 50 haastattelua digijättien vallasta Brysselissä, osana Helsingin Sanomain Säätiön rahoittamaa hanketta, joka laajenee tänä syksynä nelivuotiseksi Suomen Akatemian rahoittamaksi tutkimukseksi. Lisäksi olen tutkinut muun muassa digiyhtiöiden mainoksia ja muita aineistoja. Tähänastiset tulokset ovat tukeneet kuvaa siitä, kuinka EU-päätöksenteossa ”kaikki pyrkivät vaikuttamaan kaikkialla” (Guéguen 2019, 95).

Brysselin monipolvisten valmisteluprosessien kattava seuranta ja niihin vaikuttaminen vaativat rahaa. Digijäteillä on syvät taskut ja 2020-luvun vaihteen molemmin puolin isoilla amerikkalaisfirmoilla on ollut merkittäviä kannustimia käyttää varojaan Brysselissä, kun EU on sorvannut monia uusia sääntöjä digialan ohjaamiseen. Vaikka digijäteistä etenkin Microsoft on vaalinut pitkään jalansijaa Brysselin lobbauskuvioissa, myös se on kasvattanut kilpailijoidensa vanavedessä merkittävästi vaikuttamistyön resurssejaan.

Digitaalisten alustojen läpinäkyvyyden ja kilpailun näkökulmista merkittävimmät uusista EU-säädöksistä ovat olleet digimarkkinasäädös, digipalvelusäädös ja tekoälysäädös. Näistä ensimmäinen muun muassa pakottaa alustayhtiöitä avaamaan käyttöjärjestelmiään ja sosiaalisen median alustojaan kilpailulle ja estää omien tuotteiden suosimista. Digipalvelusäädös tyrkkii alustajättejä suodattamaan tehokkaammin kyseenalaista ja laitonta sisältöä, kun taas tekoälysäädös tuo monia uusia vaatimuksia (tekoälyksikin kutsuttujen) laajojen kielimallien kehittäjille.

Digijätit heräsivät EU:n merkitykseen globaalissa teknologiasääntelyssä kuitenkin jo 2010-luvun puolessavälissä, kun unionissa sorvattiin yleistä tietosuoja-asetusta GDPR:ää (General Data Protection Regulation). Columbian yliopiston professori Anu Bradford (2020) nosti paljon huomiota keränneessä kirjassaan The Brussels Effect juuri GDPR:n esimerkiksi EU-sääntöjen globaalista vaikutuksesta.

GDPR on Bradfordin mukaan toiminut mittatikkuna, kun valtiot ympäri maailman ovat lähteneet päivittämään tietosuojasääntöjään vastaamaan digitaalisen talouden vaatimuksiin. Samalla se on luonut Bradfordin mukaan kannustimia yhtiöille sorvata niiden sisäiset tietosuojakäytännöt GDPR:n muottiin, sekä lobata vastaavia sääntöjä kolmansissa maissa.

Yleinen tietosuoja-asetus hyväksyttiin vuonna 2016, mutta pidempään teemaa seuranneiden haastateltavieni mukaan Brysselissä herättiin toden teolla mukaan digijättien vaikutusyritysten kasvuun vuonna 2019 hyväksytyn tekijänoikeusdirektiivin myötä. Sen tarkoituksena oli turvata median, taiteen ja musiikin tekijöiden oikeuksia teoksiinsa tilanteessa, jossa Googlen ja Youtuben kaltaiset alustat olivat muuttuneet ”internetin etusivuiksi”, kahmien samalla ison osan teoksiin kytkeytyneistä tulovirroista.

Direktiivin valmistelun yhteydessä Googlen osin rahoittama järjestö muun muassa masinoi nuoria Youtube-vaikuttajia mobilisoineen kampanjan, joka maalaili uhkakuvia Youtuben lopusta ja kannusti seuraajia ottamaan yhteyttä europarlamentaarikkoihin sähköpostilla, puhelimitse ja Twitterissä. Tätä varten järjestö loi verkkosivun, joka siivitti tuhansien viestien tulvan päätöksentekijöiden sähköpostilaatikoihin. Sivusto mahdollisti muun muassa ilmaisten puheluiden soittamisen päättäjille nettisivun kautta. Nettiliikenteestä iso osa tuli EU:n ulkopuolelta, myös automaattisten robottitilien välityksellä (Rieck 2018).

Digimarkkinasäädöksen, digipalvelusäädöksen tai muiden 2020-luvun vaihteen suurten digialan säädösten yhteydessä aivan vastaavia kampanjoita ei nähty, mutta digialan vaikuttamistyön laajamittaisuus ja monikanavaisuus vaikuttaa tulleen jäädäkseen. Perinteisten päättäjätapaamisten ja yhteydenottojen sekä etujärjestövaikuttamisen rinnalla ovat korostuneet aiempaa suuremmalla painoarvolla myös muut lobbaamisen tavat, erityistesti vaikuttaminen päätöksentekoa tukevaan tiedontuotantoon.

Brysselin lentoasemalla ja EU-instituutioiden läheisillä metroasemilla on viime vuosina ollut vaikea välttyä Googlen ja muiden digiyhtiöiden mainoksilta. Sen sijaan että mainoksissa markkinoitaisiin yhtiöiden palveluja, keskiössä ovat usein ylevät päämäärät: vaalien turvallisuuden turvaaminen, valetietoa vastaan kamppailu tai yhtiöiden rooli pandemioiden torjunnassa. Vastaavia mainoksia on vilissyt myös EU-asioita käsittelevien medioiden sivuilla sekä kohdennetusti EU-päätöksentekijöiden some-virrassa.

Nämä mainokset ovat olleet osa digijättien pyrkimystä hallita narratiiveja, joilla digitaalisesta taloudesta ja digijäteistä Brysselissä puhutaan. Tällainen narratiivien hallinta (tai ainakin pyrkimys siihen) on vaatinut digijäteiltä laajapohjaista tiedontuotantoa ja -välitystä sekä mielipideilmaston muokkausta. Mainokset ovat olleet suuremman palapelin yksi osanen.

Agendanmuokkaustyötä tehdään myös erilaisissa digijättien järjestämissä seminaareissa, cocktail-tilaisuuksissa, ja muissa epämuodollisissa ympyröissä. Esimerkiksi cocktail-tilaisuuksissa ei välttämättä välitetä mitään tiettyä lobbausviestiä, vaan pikemminkin luodaan yhteyksiä ja pyritään luomaan positiivista kuvaa yhtiöstä.

Tällaisen toiminnan tarkoituksena on ollut hallita politiikan koko sykliä, yleisestä mielipideilmaston ja agendanmuodostuksesta aina säädösten täytäntöönpanoon. Tämä vastaa varsin hyvin myös liikkeenjohdon tutkimusten nykyaikaista lobbauskäsitystä (Heath & Panechar 2009). Vaikuttamistyötä tehdään nykyisessä sosiaalisten medioiden välittämässä nopeatempoisessa politiikassa laaja-alaisina kampanjoina, joissa hyödynnetään sekä perinteisiä että uusia teknologioita (Ylönen, Mannevuo & Kari 2022).

Lobbaustoiminnan laajuuden kasvu ja monimuotoistuminen aiheuttaa haasteen alan tutkimukselle. Vaikka liikkeenjohdon tutkimuksessa painotetaan vaikuttamisen laajapohjaisuutta, ei tällainen laajapohjaisuus aina välity politiikan tutkimukseen. Herää kysymys, miten tätä nopeasti kasvavaa ja ameebamaisesti laajentunutta digiyhtiöiden lobbausta EU:ssa pitäisi tutkia?

Iso osa lobbaustutkimuksesta nojaa Suomessa melko vähän tunnetun amerikkalaissosiologin Peter Blaun tunnetuksi tekemään vaihdantateoriaan. Tieteessä tapahtuu -lehden viime numerossa käsitellyn Robert K. Mertonin ohjauksessa väitöskirjansa tehneen Blaun mielestä organisaatioiden toimintaa on hyödyllistä lähestyä uusklassisen taloustieteen kehikkoja seuraillen vaihdantana. Tällöin organisaatioiden sisäiset tapahtumat voidaan hahmottaa kysynnän ja tarjonnan kautta ja uusklassisen taloustieteen kysyntä- ja tarjontakäyriin perustuvaa mallinnusta hyödyntäen.

Moderni lobbaustutkimus haki inspiraatiota Blaun tuotannosta lähtiessään luotaamaan päätöksentekijöiden ja lobbareiden välisiä suhteita. Lobbaus hahmotettiin vaihdantana, jossa päätöksentekijät janoavat lobbareilta ajantasaista, yksityiskohtaista tietoa lainsäädännön kohteena olevien alojen toiminnasta. Vastineeksi tästä tiedosta he luovat lobbareille pääsyä (engl. access) vallan kamareihin.

Tällaista vaihdantaa EU:ssa on tutkittu esimerkiksi tekemällä määrällisiä analyysejä eri eturyhmien tapaamisista keskeisten EU-päätöksentekijöiden kanssa, tai eri tahojen vaikutusvaltaa luotaavin survey-tutkimuksin. Lisäksi tutkijat ovat esimerkiksi vertailleet eri etujärjestöjen resursseja sekä niiden näkyvyyttä Brysselin vallan käytävillä.

Tuloksena on ollut paljon arvokasta tutkimusta, mutta myös merkittäviä katvealueita. Keskittyminen lobbauksen resursseihin valottaa heikommin etenkin laajempaa mielipideilmaston ja tiedontuotannon muokkausta, jota ei suoraan suunnata kenellekään tietylle päätöksentekijälle. Tällaiset katvealueet korostuvat tilanteessa, jossa alan toimijakenttä ja sen käytännöt ovat nopeassa muutoksessa, kuten digialalla on kuluneen vuosikymmenen aikana nähty.

Yksi vastaus edellä kuvattuun katvealueeseen on ollut kuluneen kymmenen vuoden aikana vahvistunut ”käytännöllinen käänne” lobbaustutkimuksessa. Se on tietyllä tapaa mennyt toiseen ääripäähän vaihdantateoriaan pohjautuvaan tutkimukseen verrattuna. Käytännöllinen käänne on julkilausutusti välttänyt vallan lähestymistä resurssina tai kyvykkyytenä (Adler-Nielsen 2016), keskittäen huomionsa lobbauksen ”lattiatason” käytäntöihin esimerkiksi etnografisen tutkimuksen keinoin.

Digiyhtiöiden lobbaustoimintaan sisältyy kuitenkin monia ilmiöitä, jotka eivät ole ensisijaisesti vaihdantaa, mutta joihin liittyy merkittävien valtaresurssien valjastamista. Niiden ymmärtämiseen tarvitaan tutkimusta, joka lähestyy vaikuttamisyrityksiä monesta näkökulmasta ja tarkastelee kokonaisuutena sitä valta-asemaa, jonka eri lobbauskeinot digijäteille luovat (Kemmerling & Trampusch 2023).

Valtaresurssinäkökulman teki tunnetuksi ruotsalainen Walter Korpi jo 1970-luvulla, mutta se on herättänyt viime vuosina kasvavaa kiinnostusta globaalin poliittisen talouden tutkimuksessa (Kemmerling & Trampusch 2023). Korpi (1985) määritteli valtaresurssit kyvykkyyksiksi, jotka auttavat politiikan toimijoita palkitsemaan tai rankaisemaan muita toimijoita.

Digitaalisen talouden valtaresursseista kirjoittaneet Michael Kemmergling ja Christine Trampusch (2023) näkevät valtaresursseina esimerkiksi digitaalisen talouden infrastruktuurien hallinnan (kuten sosiaalisen median alustat) sekä suuryritysten kyvyn ohjata internetin standardoinnista vastaavia elimiä. Lobbauksen näkökulmasta valtaresurssina voitaisiin pitää myös mahdollisuutta rekrytoida äskettäin komission jättäneitä päätöksentekijöitä, tai kykyä tuottaa yksityiskohtaista tietoa ja tausta-analyysiä jostain asiakysymyksestä, jonka kattamiseen esimerkiksi kansalaisjärjestöjen resurssit eivät veny.

Valtaresurssinäkökulman avulla tutkimus voi tehdä näkyväksi sen vaikuttamistapojen moninaisen valikoiman, jota digialan jätit käyttävät lobbauksessaan. Näkökulma mahdollistaa myös valtaresurssien vertailun: miten digijättien ja niiden rahoittaman tiedontuotannon laajuus vertautuu vaikkapa kansalaisjärjestöjen tai riippumattoman tutkimuksen resursseihin?

Vaikutusvaltaa ei onneksi mitata pelkästään rahassa. Euroopassa on viimeisen 10 vuoden aikana viimein herätty tarpeeseen säädellä ulkomaisia digijättejä ja luoda mahdollisuuksia mantereen omien teknologia-alan toimijoiden menestykseen. Mielipideilmasto on siis muuttunut 2000-luvun alun yleisestä teknologiahuumasta kriittisempään suuntaan laajuudessa, jota suurillakaan mainoskampanjoilla on vaikea kammeta raiteiltaan.

Nyt aloittaneen Euroopan komission alkukautta tullee leimaamaan viime komission päättämien suurten säädöspakettien täytäntöönpano, vaikka Euroopan komission puheenjohtajan Ursula von der Leyenin vasta julkaistussa ohjelmassa maalaillaan myös esimerkiksi uusia supertietokoneiden hyödyntämismahdollisuuksia eurooppalaisille start-up-yhtiöille. 

Kuitenkin myös täytäntöönpanoon voidaan vaikuttaa lobbauksen keinoin esimerkiksi erilaisten täytäntöönpanoa toteuttavien työryhmien ja virastojen kautta. Työsarka ei lopu siis alan tutkijoiltakaan.

•

Lue myös:

Vaalien supervuosi polarisoituneen politiikan puristuksissa

Kuullaanko tieteentekijöitä eduskunnan valiokunnissa? Määrällinen tarkastelu paljastaa eroja hallituskausien ja valiokuntien välillä

Digitaalinen akateeminen johtajuus – Yliopistorehtorit Twitterissä