Suomessa on viime aikoina keskusteltu suhteellisuuden toteutumisesta ja vaalipiirien yhdistämisen vaikutuksista. Ensi vuoden eduskuntavaaleissa on 13 vaalipiiriä, kun uudet Kaakkois-Suomen ja Savo-Karjalan vaalipiirit aloittavat toimintansa. [Toimituksen huomio: Kirjoituksessa viitataan vuoden 2015 eduskuntavaaleihin.]

Tarkoituksemme on osoittaa artikkelissa, kuinka suhteellisen vähäpätöisestä asiasta on lopulta kyse, kun sitä vertaa varsinaiseen vaalijärjestelmien politiikkaan. Suuri enemmistö demokratiaan liittyvästä kirjallisuudesta korostaa vapaiden vaalien keskeistä roolia äänestäjien preferenssien kartoittamisessa. Hieman vähemmälle huomiolle on jäänyt vaalijärjestelmien tutkimuksessa varsin keskeisellä sijalla oleva kysymys äänten muuttamisesta edustajanpaikoiksi.

Monesti vaali- ja äänestysjärjestelmiin liittyvää keskustelua leimaa vahva teoreettisuus matemaattisine malleineen. Maailmalla käytössä olevien vaalijärjestelmien kirjo mutta etenkin niiden tuottamat erilaiset lopputulokset osoittavat kuitenkin, miten keskeisellä tavalla vaalijärjestelmän perusperiaatteet vaikuttavat siihen, kuinka hyvin tai huonosti parlamentin voimasuhteet lopulta vastaavat äänestäjien tahdonilmausta.

Tästä näkökulmasta myös vaalijärjestelmät voidaan nähdä laajemmassa kontekstissa, poliittisen kamppailun kohteena – eli myös vaalijärjestelmä voidaan politisoida, siitä voidaan tehdä poliittinen kysymys ja sillä voidaan myös politikoida.

Jo suorastaan surullinen esimerkki on Ukraina, jossa vaalijärjestelmä on muutettu neljä kertaa Neuvostoliiton hajoamisen yhteydessä toteutuneen itsenäisyyden jälkeen. Maassa on kokeiltu niin suhteellista kuin enemmistövaaliakin sekä niiden välimuotoa.

Tuorein esimerkki vaalijärjestelmien politisoinnista ja niillä politikoinnista voidaan löytää Unkarista, jossa monimutkainen sekajärjestelmä uudistettiin vielä enemmän voittajaa suosivaksi. Parlamentissa perustuslaillisen enemmistön omannut Fidesz-KDNP laaditutti uuden vaalilain ja uusi sillä huhtikuussa 2014 kahden kolmasosan enemmistönsä vain noin 45 prosentilla äänistä.

Unkaria on kiinnostavaa verrata myös Saksaan, sillä molemmat on mainittu yleensä muutaman muun kanssa esimerkkeinä yhdistelmämalleista.

Saksan liittotasavalta luetaan yhdeksi maailman vakaimmista demokratioista. Saksa on kulkenut ”pitkän tien länteen” (Heinrich August Winkler), jonka varrelle on mahtunut niin Weimarin tasavallan (1919–33) epäonnistunut demokratiakokeilu kuin kansallissosialistisen diktatuurin (1933–45) synkkääkin synkempi ajanjakso. Tämä huomioiden Saksan liittotasavallassa toisen maailmansodan jälkeen muotonsa saanutta poliittista järjestelmää voidaan pitää, Edgar Wolfrumia lainaten, ”onnistuneena demokratiana”.

Saksan poliittista järjestelmää voidaan samalla pitää historiallisesti tiedostavana konstruktiona. Sen kautta pyrittiin sekä korjaamaan ne Weimarin tasavallan perustuslaillisen demokratian heikkoudet, joiden katsottiin merkittävällä tavalla avanneen tietä kansallissosialistiselle diktatuurille, että linkittämään uusi järjestelmä osaksi saksalaisen valtiokäsityksen pitkää kehityskaarta.

Saksassa puolueilla on tunnustettu ja vakiintunut asema kansalaisten intressien kanavoijina ja näkyviksi tekijöinä parlamentaarisessa järjestelmässä. Järjestelmä perustuu vahvasti edustuksellisen demokratian periaatteille, kun suoran demokratian elementit jäävät liittovaltion tasolla selkeästi marginaaliin.

Tässäkin on kyse selkeästä valinnasta: nykyisen perustuslain isät ja äidit asettuivat selkeästi vastustamaan kansanvaltaisuuden lisäämistä ja tukemaan vahvaa edustuksellisuutta. Tehty ratkaisu heijastelee Weimarin tasavallan kokemusta: Weimarin vaalijärjestelmän katsottiin mahdollistaneen laajojen kansankerrosten tyytymättömyyden mobilisoinnin, poliittisen hyväksikäytön ja siten osaltaan vahvistaneen poliittisen järjestelmän epävakautta ja Adolf Hitlerin valtaannousua. (Sontheimer ja Bleek 2004, 271.)

Saksan nykyinen vaalijärjestelmä on sekoitus suhteellista ja enemmistövaalia. Nykymuotoisena järjestelmä otettiin käyttöön vuonna 1953. Jokaisella äänestäjällä on käytössään kaksi ääntä, niin sanottu ykkösääni (saksaksi Erststimme) ja kakkosääni (Zweitstimme). Liittopäivävaaleissa Saksan alue on jaettu yhteensä 299 vaalipiiriin.

Äänestäjä äänestää ykkösäänellään oman vaalipiirinsä ehdokasta eli kyse on puhtaasta henkilövaalista. Vaalipiirin edustajaksi valitaan eli niin sanotun suoramandaatin (Direktmandat) saa eniten ääniä saanut ehdokas. Yhden edustajien vaalipiirien lukumäärä on puolet parlamentin oletuspaikkamäärästä, joten lähtökohtaisesti parlamenttiin valitaan Saksassa 598 edustajaa. (Katso esimerkiksi Hesse ja Ellwein 2012, 337–.)

Puolueen parlamenttipaikkojen kannalta ratkaiseva merkitys on kuitenkin puolueen saamilla kakkosäänillä. Kakkosääni on ääni puolueelle eli puolueen kyseessä olevassa osavaltiossa asettamalle ehdokaslistalle. Kyseessä on suljettu listavaali, jossa äänestäjä ei voi muuttaa puolueen asettamaa ehdokasjärjestelyä.

Puolueen paikkamäärä liittopäivillä lasketaan puolueen valtakunnallisesti saamien kakkosäänten osuuden perusteella. Laskennassa huomioidaan vain niiden puolueiden äänet, joiden valtakunnallinen osuus kakkosäänistä on vähintään viisi prosenttia tai jotka ovat voittaneet suoraan vähintään kolme vaalipiiriä. Tämän perusteella esimerkiksi kymmenen prosentin äänisaaliin saanut puolue saisi laskennallisesti 60 parlamenttipaikkaa (598x10/100≈60).

Äänikynnyssääntöjen kautta on pyritty estämään parlamentin fragmentoitumista, koska tämä nähtiin yhdeksi Weimarin tasavallan keskeiseksi ongelmaksi. Weimarissa puolueiden suuri määrä yhdessä puolueiden ideologisen jäykkyyden kanssa johti nopeaan tahtiin vaihtuneisiin vähemmistöhallituksiin ja puolueiden peluuttamiseen toisiaan vastaan. (Hesse ja Ellwein 2012, 344–.)

Parlamenttiin päästäkseen etenkin pienet puolueet, joiden kannatus keikkuu äänikynnyksen tuntumassa, voivat keskittyä voittamaan vähintään kolme vaalipiiriä. Toinen tapa on pyrkiä kanavoimaan äänestäjien kakkosääniä valtakunnallisen kärkiehdokkaan avulla.

Myös äänestäjät voivat hajauttaa äänensä eri puolueille äänestämällä ykkös- ja kakkosäänellään eri puolueita edustavia ehdokkaita. Tämä lainaääninä tunnettu ilmiö on yleensä toiminut siten, että äänestäjät ovat äänestäneet vahvemman puolueen vaalipiiriehdokasta ja heikomman puolueen vaalilistaa. Ilmiö on ollut selkeimmin havaittavissa keskusta-oikeistossa, jossa osa kristillisdemokraattien (CDU) kannattajista on äänestänyt liberaaleja (FDP), vuoden 2013 vaaleissa myös eurokriittistä Vaihtoehto Saksalle -puoluetta (AfD). (Katso myös Elo 2007; Elo 2008.)

Saksan, kuten Suomenkin, vaalijärjestelmässä myös alueellinen edustus pyritään varmistamaan. Saksassa tämä tapahtuu osavaltiotasolla: puolet – nykyisin 299 – edustajanpaikoista jaetaan osavaltioiden kesken niiden väkiluvun mukaisessa suhteessa. Osavaltion paikat määräytyvät puolueiden osavaltiokohtaisten kakkosäänten perusteella.

Puolueen kokonaispaikkamäärästä vähennetään ensin sen osavaltiossa saamat suoramandaatit, minkä jälkeen loput paikat täytetään puoluelistan määrittämässä järjestyksessä. Mikäli äänestäjät ovat hajauttaneet äänensä eri puolueille – siis äänestäneet ykkösäänellään suoraan puolueen A ehdokasta, mutta kakkosäänellään puolueen B listaa – tietty puolue voi voittaa enemmän suoramandaatteja kuin sille kakkosäänten perusteella laskettuna kuuluisi edustajia.

Koska suoraan vaalipiireistä valitut edustajat pääsevät kaikissa tapauksissa liittopäiville, syntyy niin sanottuja ylijäämämandaatteja (Überhangmandat). Liittopäivien koko ei ole kiinteä, sillä jokainen ylijäämämandaatti kasvattaa parlamentin kokoa yhdellä. (Hesse ja Ellwein 2012, 344–.)

Saksassa ylijäämämandaatit ovat kumuloituneet kahdelle suurimmalle puolueelle, minkä on katsottu vääristävän suhteellisuuden toteutumista, koska paikkamäärä kasvaa suuremmaksi kuin suhteellisen kannatuksen perusteella kuuluisi. Vastaavasti ilman ylijäämämandaatteja jääneiden puolueiden osuus parlamenttipaikoista jäi pienemmäksi kuin niiden suhteellinen ääniosuus. Tämä siksi, että puolueelle sen kakkosäänten perusteella kuuluva paikkamäärä lasketaan ”perusparlamentin” 598 paikan perusteella. Teoreettisesti on myös mahdollista, että ylijäämämandaatit ratkaisisivat hallitusenemmistön.

Edustuksellisuuden toteutumiseen liittyneitä ongelmia pyrittiin korjaamaan vuoden 2013 liittopäivävaaleissa käyttöön otetussa uudessa vaalijärjestelmässä. Ylijäämämandaatit säilytettiin kiivaista keskusteluista huolimatta, mutta kokonaisuutta täydennettiin erityisellä tasauspaikkajärjestelmällä.

Paikkaosuus lasketaan kakkosäänten perusteella ja osavaltiokohtaiset edustajanpaikat osavaltiokohtaisen kannatuksen perusteella. Kakkosvaiheeseen siirrytään vain siinä tilanteessa, että jokin puolue saa ylijäämämandaatteja. Tällöin puolueille jaetaan tasauspaikkoja niin pitkään, kunnes puolueiden paikkamäärät vastaavat niiden suhteellista kannatusta. Koska sekä ylijäämämandaatit että tasauspaikat ovat ”ylimääräisiä”, lopullisen parlamentin koko saadaan, kun 598 paikkaan lisätään ylijäämämandaatit ja tasauspaikat.

Vuoden 2013 liittopäivävaaleissa ylijäämämandaatteja oli yhteensä neljä, joiden perusteella jaettiin yhteensä 29 tasauspaikkaa. Vaalitilastojen perusteella arvioituna uudistusta voidaan pitää onnistuneena, sillä puolueiden osuus liittopäiväpaikoista vastaa erittäin tarkasti niiden ääniosuutta. Paikkamäärä lisääntyi yhteensä ”vain” 33 edustajalla eli vaalikaudella 2013–17 liittopäivillä istuu yhteensä 631 edustajaa. (Katso esimerkiksi Jesse ja Sturm 2014.)

Erilaisia enemmistö- ja suhteellisen vaalitavan yhdistäviä malleja on maailmalla käytössä noin joka viidennessä maassa. Saksan lisäksi tunnettuja ovat Japani ja myös Liettua, Georgia, Romania sekä Uusi-Seelanti. Sekajärjestelmät jakaantuvat edelleen sen mukaan, kompensoidaanko suhteellisen ja enemmistötavan eroja, kuten Saksassa.

Paralleerijärjestelmässä käydään tavallaan samalla kertaa kahdet erilliset vaalit ja vain lopputulos lasketaan yhteen. Japanissa voi menestyä sekä yksittäisissä vaalipiireissä että puoluelistoilla. Nykyisen alahuoneen oppositio sai enemmän ääniä kuin hallitus mutta vain kolmanneksen paikoista (Parliamentary Elections in Japan 2012; Japanese general elections 2012.)

Uudessa-Seelannissa siirryttiin brittityyppisistä enemmistöistä suhteelliseen vaalitapaan kansanäänestyksellä vuonna 1993. Vuonna 2011 järjestelmän hyväksyttävyyttä testattiin uudella neuvoa-antavalla kansanäänestyksellä.

Unkari on kirjallisuudessa usein luokiteltu Saksan kanssa samaan ryhmään, vaikka jo vanhassa kahden kierroksen järjestelmässä yksittäiset vaalipiirit painottuivat. Vuoden 1989 pyöreän pöydän neuvotteluissa sovittu järjestelmä oli kompromissi sekä enemmistö- että suhteellisen vaalitavan välillä: käytössä oli kaksi kierrosta, ja 386 paikkaa jaettiin sekä enemmistöillä 176 yksittäisestä vaalipiiristä että puolue- ja erillisen valtakunnallisen listan avulla suhteellisesti jaettavilla 210 paikalla.

Ensimmäisellä kierroksella käytössä oli kaksi ääntä: sekä enemmistövaalipiirille että suljetulle puoluelistalle. Enemmistöpiirin ehdokas meni läpi Saksan tavoin, jos hän sai yli 50 prosenttia ensimmäisellä kierroksella. Useimmiten ratkaisu jäi kuitenkin toiselle kierrokselle kolmen eniten ääniä saaneen kesken. Järjestelmää on luonnehdittu erittäin monimutkaiseksi ja se johtikin erilaisiin lehmäkauppoihin toisen kierroksen läpimenijän varmistamiseksi. (Nyyssönen 2004, 8–14.)

Unkarin vaalijärjestelmä palkitsi ja sen tarkoitus olikin palkita voittajaa. Esimerkiksi vuonna 1994 sosialistipuolue sai ensimmäisellä kierroksella 33 prosenttia äänistä, mutta se sai lopulta toisen kierroksen jälkeen yksinkertaisen enemmistön parlamenttiin. Sosialistipuolue olisi pystynyt muodostamaan hallitusenemmistön yksin, mutta muodosti lopulta koalition liberaalien kanssa vuosina 1994–98.

Yhtäältä tämä toimi signaalina Unkarin muutoksen pysyvyydestä, mutta se toisaalta turvasi hallitukselle kahden kolmasosan enemmistön. Silloisen järjestelmän puolustukseksi on sanottava, että sekä sosialistit että liberaalit olivat selkeästi eri puolueita ja edustettuina eri listoilla, toisin kuin vuosina 2010 ja 2014 vaalit voittanut Fidesz-KDNP.

Vuonna 2010 tämä vaalijärjestelmä tuotti Fidesz-KDNP:lle 68 prosenttia paikoista 53 prosentin äänimäärällä. Tämän enemmistön turvin Viktor Orbánin luotsaama hallitus pani pelisäännöt uusiksi ja muun muassa laaditutti täysin sekä uuden perustuslain että vaalilain. Yhtäältä kysymyksessä oli radikaali reformi, jolla parlamentin koostumus virtaviivaistettiin 386 edustajasta 199 edustajaan.

Sekavaalijärjestelmä säilytettiin siirtämällä painopistettä kohti enemmistövaalitapaa: nyt paikkojen enemmistö eli 53 prosenttia jaetaan pelkästään yhden kierroksen perusteella enemmistöpiireistä – loput suljetun valtakunnallisen puoluelistan avulla. Alueellisia listoja ei enää ole, eikä puoluelista säätele parlamentin lopullista kokoonpanoa toisin kuin Saksassa.

Uudistus merkitsi myös vaalipiirirajojen, jotka esimerkiksi muuttoliikkeen takia olivat eriarvoistuneet, radikaalia muuttamista. Opposition mukaan rajat – eli se, kuinka 176 piiriä karsittiin 106 piiriin – vedettiin hallitusta suosivalla tavalla. Vaalipiirien rajojen muuttelu eli gerrymandering on silti muun muassa Yhdysvalloista tuttu ilmiö. (Good News 2014; Lane Scheppele 2014.)

Uutuutena oli äänioikeuden antaminen ulkounkarilaisille, jotka pääsivät näin vaikuttamaan puoluelistan kautta koko vaalitulokseen. Joissakin maissa, kuten Italiassa, Ranskassa tai Portugalissa, diasporalle on oma kiintiönsä. Ulkokansalaiset eivät toisin sanoen pääse vaikuttamaan koko listavaalitulokseen, kuten Unkarissa.

Merkittävänä erona Saksaan ja Uuteen Seelantiin on, että Unkari laskee myös yksittäisten vaalipiirien ylijäämä-äänet voittajan hyväksi. Jos esimerkiksi Fidesz voitti yksittäisen vaalipiirin kymmenellä äänellä, niin erotus laskettiin Fideszin puoluelistan hyväksi.

Ero on nähdäksemme periaatteellinen ja erittäin tärkeä: tällä kertaa se toi Fideszille kuusi ylimääräistä paikkaa. Samalla se turvasi – ehkä tahtomattaan – hallitukselle kahden kolmasosan superenemmistön. Tämä oli lopulta merkittävämpi asia kuin kohua herättänyt ulkounkarilaisten vaalioikeus, sillä heistä noin 95 prosenttia tuki nykyhallitusta.

Kaikki kolme oppositiopuoluetta ovat nyt edustettuina parlamentissa pienemmällä paikkamäärällä kuin niiden suhteellinen vaalitulos edellyttäisi (vertaa Nemzeti Válastási Iroda 2014). Vaalissa Fidesz-KDNP pysyi ylivoimaisesti suurimpana 45 prosentin ääniosuudella, ja se sai 133 paikkaa. Ääniä opposition puolueet saivat kuitenkin yli 300 000 enemmän kuin Orbánin puolue, joka menetti yli 440 000 ääntä. Brittitoimittajalle tulosta kommentoinut pääministeri Viktor Orbán totesi tylysti, että brittijärjestelmällä he olisivat saaneet yli 90 prosenttia paikoista. (Népszabadság 8.4.2014.)

Uutta vaalijärjestelmää varjostaa kuitenkin se, että vaalilaki on täysin vuonna 2010 vaalit voittaneen hallituksen räätälöimä. Fidesz olisi toki voittanut myös vanhalla järjestelmällä, mutta nyt myös uusi hyödytti sitä. Ideaalitapauksessa paikkajako vastaa vaalitulosta, mutta Suomessakin vaalipiirien viimeiset paikat muuttavat tätä tilannetta.

Tuoreessa eduskuntavaaleja käsittelevässä kirjassa puhutaan suhteellisuuspoikkeamasta, joka Suomessa on ollut keskimäärin alle 1,5 prosenttia (Raunio ja Wiberg 2014.) Sen sijaan Unkarissa Fidesz sai kahden kolmasosan enemmistön noin 45 prosentilla äänistä, kun entisellä järjestelmällä siihen tarvittiin vielä yli puolet eli 53 prosenttia. Nyt noin 28 prosenttia äänioikeutetuista edustaa maan perustuslain muuttamiseen tarvittavaa enemmistöä.

Unkarin uusi järjestelmä hakee vielä vertailukohteitaan Euroopassa ja maailmalla. Jos sekajärjestelmän enemmistö valitaan enemmistöpiireistä, niin sellainen löytyy Liettuasta. Jotain yhteistä näyttäisi olevan myös Romanian kanssa. Hakemalla hakien Unkarille löytyy vertailukohta aluetasolta: Skotlannin parlamentissa on 129 jäsentä. Heistä 73 edustaa yksittäisiä enemmistövaalipiirejä, ja 56 edustajaa valitaan kahdeksalta alueelta.

Eri vaalijärjestelmillä on epäilemättä erilaisia tehtäviä: Britit voivat ylpeillä hallituksen vahvasta mandaatista tai Pohjoismaat suhteellisen laajalle levinneestä vakaudesta.

Saksan suoraa henkilövaalia ja suhteelliseen vaalitapaan perustuvaa suljettua listavaalia yhdistävä järjestelmä näyttäisi olevan kykenevä varsin hyvin neutralisoimaan ja tasapainottamaan kumpaankin järjestelmään liittyviä ongelmia: enemmistövaaliin liittyvien ”hukkaäänten” määrää tasataan suhteellisen vaalitavan määrittämän paikkamäärän kautta. Suhteelliseen vaalitapaan liitettyä puoluekentän pirstaloitumista ja konsensushakuisuutta puolestaan vähentää melko korkea äänikynnys.

Saksaa voidaankin syystä pitää positiivisena esimerkkinä siitä, miten eri vaalijärjestelmiä yhdistämällä voidaan löytää varsin hyvä tasapaino. Sellainen huomioi sekä huomioi politiikan henkilöitymiseen liittyvät muutokset että varmistaa edustuksellisen puoluedemokratian toimintaedellytykset.

Samalla vaalijärjestelmän kehitys ja siihen tehdyt muutokset osoittavat, että vaalijärjestelmän kautta määritellyt säännöt sille, miten annetut äänet muutetaan edustajanpaikoiksi, ovat aivan keskeiset sekä edustuksellisuuden että suhteellisuuden toteutumisen kannalta. Kääntäen tämä tarkoittaa, että järjestelmän periaatteita muuttamalla voidaan merkittävällä tavalla vaikuttaa siihen, kuinka hyvin tai huonosti parlamentin voimasuhteet lopulta toteuttavat äänestäjien tahtoa.

Unkaria tulisikin verrata Saksaan enää pelkästään järjestelmän erojen kannalta. Unkarin sekajärjestelmä ei ole Saksan tavoin johtanut mahdollisimman tarkkaan edustavuuteen, vaan vaalijärjestelmän laatineen ryhmittymän dominaatioon. Vaalijärjestelmä suosii nähdäksemme liikaa voittajaa ja palkitsee hänet sekä yksittäisillä vaalipiireillä että ylijäämä-äänillä. Brittiesimerkkiin vetoaminen ei riitä, sillä kyynikko voi sanoa, että onhan Azerbaidžanissakin enemmistövaalitapa!

Unkarilaiset ovat arvioineet uuden järjestelmänsä sijoittuvan jonnekin Saksan ja Britannian välimaastoon ja korostavat vahvaa hallitusvaltaa. Silti sekin voidaan toteuttaa myös toisin. Italiassa Berlusconi palautti suhteellisen vaalitavan vuoden 2006 vaalien yhteydessä. Samalla voittajalle turvattiin automaattisesti 55 prosenttia paikoista, joka on kaukana siitä, että alle puolet äänestäjistä – siis vähemmistö jopa äänestämässä käyneistä – pääsee kiinni perustuslain muuttamisen takaavaan enemmistöön.

Vaalijärjestelmällä ja sillä, kuinka reformi toteutetaan, on epäilemättä merkitystä demokratisoitumiseen ja ajankohtaisiin valtataisteluihin politiikassa. Enemmistö- ja suhteellisen järjestelmän kiista on vanha, eikä voida yksiselitteisesti sanoa, kumpi olisi parempi. Unkarin tapaus todistaa kuitenkin sen, ettei myöskään edellisten yhdistelmä ole demokratisoitumisen viisastenkivi. Se ei edusta kansallista sovintoa ja vakautta, jos se toteutetaan siten kuin demokratiamittauksissa viime vuosina kehnosti pärjänneessä ja Euroopan silmätikuksikin joutuneessa Unkarissa on nyt tehty.

•

Artikkelin pääkuvan lähde: Pexels